政策性银行，即政府设立、参与或担保的非营利机构，专门执行和配合政府的社会经济政策或意图，直接或间接从事特定业务领域的政策性融资活动。
与商业银行和其他非银行金融机构相比，政策性银行具有严格审查贷款、还本付息、循环使用贷款等共同特点。但是，作为政策性金融机构，它也有自己的特点：一是政策性银行的资本大多由政府财政配置;二是政策性银行在经营时，主要考虑国家的整体利益和社会效益，不以盈利为目标，但政策性银行的资本不是金融资本，政策性银行也必须考虑盈亏，坚持银行管理的基本原则和力度第三是政策性银行有自己的具体资金来源，主要依靠发行金融债券或向中央银行借款，而且一般都是这样做的不面向公众吸收存款;四是政策性银行有特定的业务领域，不与商业银行竞争。
1994年，中国成立了国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行，均由国务院直接领导。国家开发银行(以下简称国开行)成立的主要目的，一方面是为国家重点建设提供资金支持，确保关系国民经济和社会发展大局的重点建设顺利推进，收集当时分散的国家投资资金，建立投资贷款审查制度，赋予开发银行一定的投资贷款决策权;并要求其承担相应的责任和风险，防止盲目投资和重复建设。
随着我国对外经济贸易的不断扩大，利用补贴来实施特殊保护、促进出口的方式已经过时。为扩大机电产品特别是大型成套设备和高技术、高附加值产品的出口，按照国际惯例，设立了中国进出口银行(以下简称进出口银行)，采用出口信贷和担保等常见做法。
中国农业发展银行(以下简称农业发展银行)的成立，是为了集中财力解决农业和农村经济发展的合理政策资金需求，促进主要农产品收购资金的封闭运行。
2015年4月12日，《国务院关于国家开发银行、进出口银行、农业发展银行改革方案的批复》在中国政府网发布。根据改革安排，国开行定位为发展性金融机构，进出口银行和农业发展银行定位为政策性银行。目前，银监会已在统计口径中将进出口银行和农业发展银行列为“政策性银行”，国开行与政策性银行并列为“发展性金融机构”。
发展性金融机构与政策性银行的区别在于前者以市场化运作支持国家战略，可以参与发展项目;后者有时直接从事政策性融资，主要服务于外贸、农业等特定领域。对外经济贸易大学校长助理丁志杰表示：“与一般政策性银行相比，发展性金融机构的投资周期更长，风险更高。CDB在这方面积累了丰富的经验，使之成为一个发展性金融机构，希望在未来的发展战略中发挥更积极的作用，如“一带一路”。
在业务范围划分上，改革明确提出海外开发银行和进出口银行应合理界定业务范围，农业发展银行要对政策性业务和自营业务实行分账管理和分类核算，明确责任和风险补偿机制。在专家看来，划定政策性银行和商业银行的经营范围，不仅是为了改变政策性银行与商业银行之间的业务往来和无序竞争，促进两者的互补性，也是为了改善政策性银行的经营环境，增强其内部治理能力。”以进出口银行为例，过去，它是一个“抽脂补瘦”的大盘子，利用自身业务的利润“反哺”政策性业务的亏损。现在实行明细账管理后，将使银行的资产负债管理更加清晰，权责管理更加清晰，从而促进内部治理结构的调整和完善。”此外，改革还提出了“建立健全资本充足率约束机制”的要求。进出口银行和农业发展银行建立了资本充足率约束机制，而进行了一轮改革的国开行则应加强资本约束机制。
在PPP项目的投融资活动中，政策性银行更多地参与国开行而非农业PPP项目，这与PPP项目涉及的基础设施和公共服务领域以及国开行支持的业务范围密切相关。因此，2015年3月，国家发改委、国家开发银行联合下发了《关于推进政府与社会资本合作发展金融支持的通知》(发改资〔2015〕445号)，要求地方发改委积极探索PPP项目工作，与国家开发银行密切合作，探索创新投融资方式，为PPP项目提供融资支持“开发银行应加强信贷规模的统筹配置，优先满足PPP项目的融资需求。在监管政策范围内，对购买力平价项目实行差别化信贷政策。对符合条件的项目，贷款期限可达30年，贷款利率可适当优惠。建立绿色通道，加快PPP项目贷款的审批，不断创新和完善PPP项目贷款风险管理体系，建立灵活有效的信贷结构，通过排污权、收费权、特许权等手段有效防范贷款风险;购买服务协议权益质押等
由于政策性银行发挥政策支持和促进基础设施项目融资的作用，政策性银行在支持PPP项目融资方面的利率价格和融资期限比商业银行具有更大的优势。如国家开发银行重大基础设施建设项目开发贷款，利率可比基准利率低10%-30%。目前，利率通常只有3%-4%(未来还会随着基准利率的调整而上调或下调)，而且成本很低。融资期限一般可以达到10-20年，一些重大项目可以达到30年甚至更长。
当然，对于项目的选择，政策性银行的要求一般要比商业银行严格。项目本身除了满足商业银行的基本要求外，还要求对国家或地方经济社会发展、基础设施建设、环境综合整治、生活质量提升具有重要意义。这些项目通常具有资金投入大、回报周期长、盈利前景不明朗(甚至不盈利)等特点，因此需要政策性银行代表国家政策取向予以支持。
政策性银行可以释放国家鼓励的PPP项目方向和合作模式的信号，成为国家宏观调控的手段。但与其他金融企业相比，政策性银行参与市场的程度相对较低，商业银行参与PPP项目也是一个挑战和冲击。
新一轮政策性银行改革有利于促进政策性银行特别是发展性金融机构参与PPP项目投融资，提高PPP项目融资水平。有人认为，当政策性金融机构和商业性金融机构共同支持一个项目时，它们就是“PPP”：政策性金融机构代表政府，商业性金融机构代表社会资本。政策性金融机构通过非市场化和杠杆(如补充项目资本)参与PPP项目。① 商业金融机构以市场化、负债化等方式为项目提供融资。这句话很有意思，也很有道理。从这个意义上讲，政策性金融机构是P P P项目融资的第一“P”，其他商业性金融机构是第二“P”。在PPP项目爆发的背景下，“当前，要充分发挥开发银行、政策性银行等金融类PPP对实体经济的支持作用，几家政策性银行的改革正是时候。”。
