PPP项目的期限一般为10-30年，涉及复杂的法律关系，各方都面临较大的风险和不确定性;此外，从当地实践来看，PPP项目也遇到了一些法律问题。比如，特许经营权出让方式与现行土地使用权出让制度存在矛盾，资产经营权出让价格的确定与国有产权转让制度存在矛盾，PPP承包人是否需要在竞争性谈判、竞争性谈判等非招标方式，需要通过立法加以解决。此外，政府和社会资本的权利、责任和利益的分配需要通过法律明确，以增强可预见性，减少不确定性，使各方在法律框架内充分合作。总之，现行PPP法律制度至少存在以下突出问题：
第一，缺乏“PPP基本法”和其他上级法律，现有法律文件水平低、效力低。虽然根据本书附录二的统计，与购买力平价模式相关的法律文献有200多种，但应该说，目前的购买力平价法律文献体系还很不完善。目前，国家尚未颁布“法”级和“行政法规”级的基本PPP法;虽然《政府采购法》、《招标投标法》、《预算法》、《政府采购法实施条例》等一些法律、行政法规涉及PPP相关内容，这些都不是针对购买力平价的立法。如上所述，除《基础设施管理办法》和《公用事业特许经营管理办法》外，都是规范性文件、政策和制度，严格说来都不是立法。“政策”本身不稳定，存在日新月异或领导层更迭的问题，使《购买力平价协议》难以落实。
在法律效力层面，现行PPP规范性文件的法律效力也很低。《立法法》第88条明确规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。行政法规的效力高于地方性法规和规章。”第八十九条第一款规定：“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府。”第九十一条规定：“部门规章和地方政府的部门规章，具有同等效力，在各自权限范围内实施。”也就是说，立法法甚至没有提到规范性文件的法律效力。从总体情况看，规范性文件的效力低于法律、行政法规和部门规章;但当与地方法律法规和地方政府规章发生冲突时，法律效力越高，法律效力越低，现行法律没有明确规定。
第二，政事纷争、规则纷争，实践部门和参与者困惑。目前，发行PP系统的部门主要是财政部和国家发改委，但它们之间的分工不明确，发布的规章制度相互重叠甚至冲突。尽管在2016年7月初的国务院常务工作会议上，财政部和国家发改委在PPP事务中的分工以“公共服务”和“基础设施”著称，正如本章第一节所分析的那样，这种分工是否合理，能否有效解决两个部门之间关于购买力平价主导权的争议，还有待观察。此外，在现行的《PP基本法》制度框架下，PPP项目是否适用于国家发改委领导的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》或《财政(2014)113号》?PPP项目合同制采用国家发改委《政府与社会资本合作项目总承包指南》(2014年第2724号)、《中华人民共和国财政部2014年第156号》(PPP项目合同指南(试行))?所有这些都让PPP参与者感到困惑。
此外，由于国家层面分工不明确，导致地方层面的混乱。一些地方分管财政厅(局)，一些地方分管发展改革局;一些地方财政厅(局)和发展改革局已经下发了PPP项目库，项目库的内容和要求各不相同。PPP权威的不统一必然导致立法冲突和监管资源的浪费，也会削弱政府作为准国家政策在PPP中的公信力。
第三，根据现有的结构，政府既是“运动员”，又是“裁判”。它的立场很难保持中立。例如，大多数地方政府购买力平价都是财政部门“肩并肩”的：它们不仅是购买力平价政策的制定者，而且是购买力平价项目招标文件的制定者、招标采购的发起人、项目的支付者;此外，交通部门、住建部门而由地方政府牵头的其他主管部门不仅是PPP项目的投资者(通过平台公司)、社会资本的合作伙伴，也是社会资本和项目公司的绩效评估者。政府在购买力平价模式中的多重角色，让人很难保持中立。社会资本怀疑与政府的合作能否得到公平对待。
第四，现行制度没有有效制约政府权力。政府权力意识强，合作意识弱，缺乏契约精神。地方政府在PPP运作过程中的强势地位和高度态度，导致了政策制定和合同履行在实践中的随机性，侵犯了社会资本守约的利益，社会资本对政府合作缺乏信心。
第五，现有社会资本教育制度与经济方式规定冲突，缺乏社会资本合法权益保护的具体救济措施。在保护社会资本的合法权益方面，现行的教育制度与经济方法冲突。例如，根据财建〔2014〕156号《PPP项目合同指南(试行)》附件，PPP项目合同产生的合同纠纷属于平等民事主体之间的纠纷，不适用行政复议和行政诉讼程序，而适用民事诉讼程序。这一点不应改变，因为政府是购买力平价项目合同的一方。”《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条明确规定：“被特许人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，有权陈述和抗辩本人，并可依法提起行政复议或行政诉讼。”由于公私合营与特许经营的界限不清，政府与社会资本之间的纠纷是否适用民事救济(民事仲裁，民事诉讼)或在具体项目实施过程中的行政教育(行政复议、行政诉讼)。如果按照特许经营制度的规定采用行政救济方式，如何保证受理案件的地方法院能够保持中立(涉及备案规则和管辖规则)，在不受地方党政部门影响的情况下做出公正的判决?
第六，现有PPP制度的一些内容与现行的其他法律法规或PPP实践不一致。例如PPP项目的土地使用与现行土地相关法律政策的冲突、PPP承包商是否需要在0竞价谈判和竞争性谈判等非招标模式下再投标问题，社会资本引发PPP项目发起人的社会资本问题。能否中标、不能中标如何赔偿等，又如根据财政部财进(2015)158号《以奖代补》政策，PPP示范项目新项目按投资规模奖励300-800万元;地方融资平台公司股票项目转化为PPP项目，可获得地方政府实际解决股票债务规模的2%奖励。问题是能否通过政策文件来决定控制巨额财政支出。这项政策是否符合预算法的规定?如果这些问题得不到解决，将严重制约PPP模式的推广和发展。另外，PPP模式还处于起步阶段，大部分项目都处于确定阶段和准备阶段，很多问题还没有暴露出来。随着PPP项目的深入发展，特别是在随后的转让或回购阶段，可能会出现更多的问题。要规范和解决这些问题，必须依靠完善的立法。虽然现行的《合同法》(政府采购法)、招标法和PPP的一些规范性文件可以规范涉及PP的一些法律关系，但这些法律法规相对分散、不具针对性，不能完全涵盖与PPP有关的突出问题。因此，统一PPP立法势在必行!
PPP是一种涉及多主体、多领域、多性质的法律关系。立法的难度不小。要站在中立的立场，摆脱利益集团和部门的束缚，坚持科学、严谨、全面的规范原则，推动PPP立法进程。在我国，许多PPP模式的实践尚未定型，如何规范和有效运行PPP模式还需要进一步探索。同时，PPP涉及金融风险与债务管理、土地招投标、资产转移、会计税务、信息披露等多个维度，还需要立法者对现有法律法规进行梳理，处理相关的冲突规定，建立一个新的、平滑的规则体系。总之，PPP的进一步发展需要一个良好的顶层设计和法律环境。有关部门要共同推进PPP立法进程，使法律准确反映PPP在当前形势下的历史使命和经济社会发展的要求，更好地协调各方面利益，实现立法与改革决策的衔接，以更好的法律环境最大限度地发挥社会投资活力，使PPP在中国经济体制改革中发挥更大的作用。
