实践中政府通过竞争性程序选择社会资本后，一般需要社会资本设立项目公司来负责PPP项目的建设运营。根据《公司法》的规定，有限责任公司的设立需要依法向公司登记机关申请登记，并由登记机关发放公司营业执照，公司营业执照签发日期为公司成立日期。因此至公司领取营业执照前存在一个过渡期间，当项目公司的股东是多人时，为促使各主体在成立项目公司过程中的履行相关的权利义务，有必要签订协议对项目公司成立过程中的事项进行约定，即签订股东协议。实现对各股东的约束。
新《公司法》修订后，公司的设立取消了最低注册资本的限制，但PPP项目公司的主要目的是建设运营PPP项目，为保证PPP项目公司提供公共产品或服务的资金实力，政府一般会要求PPP项目公司的最低注册资金。通过股东协议约定项目公司最低注册资本，可以代替《公司法》关于注册资本的规定，保证项目公司在提供公共产品或服务的过程中的最低资金需求。根据《公司法》第三条第二款规定：“有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任;股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。”因此股东设立的出资额以认缴数额为准，而且《公司法》对于股东缴纳出资额的计划无规定，根据《公司法》第二十八条规定”股东应当按期足额缴纳公司章程中规定的各自所认缴的出资额。股东以货币出资的，应当将货币出资足额存入有限责任公司在银行开设的账户;以非货币财产出资的，应当依法办理其财产权的转移手境，股东不按照前款规定缴纳出资的，除应当向公司足额缴纳外，还应当向已按期足额缴纳的股东承担违约责任。”因此,PPP项目公司股东的认缴出资额的缴纳计划以公司章程的规定为准。股东不按照公司章程的规定缴纳出资的，应对其他股东承担违约责任。政府可通过股东协议，约定股东对设立项目公司过程中认缴的出资缴纳计划，并约定不按期缴纳出资的违约责任。通过约定股东协议的内容，从而影响项目公司章程的内容，保证项目公司的履约能力，最终保障PPP项目的建设运营。
