项目公司运营的股权转让问题，是指PPP项目实施过程中，社会资本作为项目公司股东的股权变动涉及的法律问题。主要是项目公司股权转让的限制问题，关于项目公司股权转让的一般限制，《公司法》有明确规定，此处不再赘述，PPP项目公司股权转让的限制是指政府和社会资本对股权转让设置的特别约定。
限制股权变更的理由
在实践中，股权转让限制问题受到政府的普遍关注。对于政府而言，限制项目公司本身或其母公司股权结构变动的目的，主要是为了避免在项目实施过程中引入不适当的主体。在项目合作伙伴选择阶段，政府通常在最终选择社会资本合作伙伴之前，对社会资本的融资能力、技术能力、管理能力等资质条件进行系统审查。在项目准备阶段，政府通常关注社会资本的融资能力;在项目建设阶段，政府将更加关注社会资本的工程建设能力;在项目运营阶段，政府将更加关注社会资本的运营能力。因此，如果在项目实施阶段，特别是在建设阶段，社会资本将其自身或项目公司的一部分或全部给予不符合上述资格条件的主体，将导致政府对社会资本能力要求的失败。社会资本不希望其自由转让股份的权利受到限制。对于社会资本而言，通过直接或间接转让项目公司部分或全部股权的方式，可以吸引新的投资者或实现退出。保证自由转让股份的权利。有利于提高资本的灵活性和融资的吸引力，进而促进社会资本资本价值的实现。
为更好地平衡上述政府方和社会资本方的不同关注，实践中一般是通过股权协议，设置一个折中的方案。即设置限制股权变更的范围和期限。
限制股权空更的范围
在不同的PPP项目中，即使是在不同的阶段，政府希望控制的股权变动的范围和程度也会有所不同。与社会资本相比，政府一般是PPP项目协议和股东协议的起草者。因此，政府对PPP项目公司股权交易的限制一般都是通过股东协议的方式制定的，最终作为项目上市公司章程的内容，在实践中限制股权变更的方式和情形一般包括：一是限制直接或间接转让股权。在PPP实践中，特别是在涉及外商投资的PPP项目中，投资者往往会建立多层次的投资结构，以确保初始投资者的股权变动不会对项目公司的股权结构产生直接影响。因此，在一些PPP项目协调中，政府会将项目公司与各级母公司之间的股权变动纳入股权变动范围。但对母公司股权变动的限制，一般仅限于可能导致母公司控股股东变更的情形。例如，在PPP项目协议中，在一定时期内，项目公司的股权变动和各级母公司的控股权变动应低于政府事先书面批准的数额。
二是并购、增发等股权变动的限制，PPP项目协议中的股权变动通常不限于项目公司或母公司股东直接或间接将股权转让给第三方的情形，也包括项目公司的股权结构或母公司控股股东发生变化或可能通过其他方式引起的情况，如收购其他公司股权或增发新股等。作为传统的公司理论，并购会导致公司控制权的变更，增发会导致部分股东权益的稀释。因此，PPP项目协议可能会限制并购和增发导致的股权变动情况。
但具体内容需根据项目实际情况约定。
三是股份权益变动的限制。从广义上讲，股权变动不仅包括普通股、优先股等股份的持有权变动，还包括与该股份相关的表决权等其他相关权益的变动。为了对项目进行更多的控制和监督，政府很可能会要求自己的表决权比例高于自己的股份比例，也就是说，表决权比例与股份比例并不完全相同。当然，社会资本的投票权，特别是社会资本承担运营或智力建设的投票权不能太低，因为这些社会资本的专业性对项目的实施起着更为决定性的作用。此外。一些特殊的债权，如股东借入的可转换公司债券，如果也具有一定的表决权，将来可以转换为股权的，也可以纳入股权变动的限制范围。
四是股权变更的一般限制。在实践中，为了确保“股权变更”的范围能够像其他一些合同起草技术一样，完全覆盖可能影响项目实施的股权变更，项目协议中往往有一条关于股权变更范围的底线条款，即：，“可能导致股权变更的任何其他事项”。
限制股权变更的具体方法
政府限制股权变更的主要目的是保证项目公司在经营和维护PPP项目时的信用能力和条件。因此，在股权变动不影响项目公司信用能力和业绩能力的前提下，政府可以允许项目公司股权变动。因此，政府在PPP项目协议中最常用的方法是设定股权变更锁定期或为受让方设定资格和条件。
一是设定股权变更锁定期。锁定期是指限制社会资本直接或间接转让其在项目公司中的权益的期间。最常见的锁定期是对上市公司原始股转让的限制。例如，发行人公开发行前已发行的股票，由主板、中小板的普通股股东(非控股股东、实际控制人)持有，创业板自公司股票在证券交易所上市之日起一年内不得转让。在PPP项目协议中，一般约定在一定期限内，未经政府批准，项目公司及其母公司不得发生上述股权变更。即股权变动约束的最重要机制。
本工程锁定期限的设定，需要根据本工程的具体情况而定。一般锁定期为合同生效日至项目运营日后的某一期间(如2年，承担承包人义务的社会资本通常至少为项目缺陷责任期届满时为止，承担经营职能的社会资本等法律可以设定利润指标。其目的是确保社会资本在履行其全部出资义务之前不易退出项目。
当然，在锁定期内，如果发生下列特殊情况，可以允许股权变更：(1)项目贷款人在项目融资下履行担保所涉及的股权结构变更;(2)项目公司及其母公司的股权转让给社会资本;(3)政府参股项目公司的，政府转让其在项目公司的股权，不受上述股权变动的影响。社会资本方在签订PPP项目合同时，在接受政府在政府参与条件下对自身权益变动的限制的同时，应慎重考虑是否允许政府随时退出项目公司。以防政府入股项目公司。社会资本还应明确政府投资者代表、投资金额、股权比例、投资方式等;在政府股所享有的分配权益方面，政府是否与其他股东享有同等权益，是否在利益分配程序中给予优先权安排等，需要根据项目、是否接受政府在利益分配中的优先权安排等做出判断
二是股权变更的资格限制。除锁定期外，部分PPP项目协议还可能规定股权变更限制受让方的要求和限制，如规定受让方应具备相应的履约能力和资质，并继承转让方相应的权利和义务。因为政府最重视社会资本，除了社会资本本身的融资能力，以及一些特定项目中的社会资本，政府可能不希望特定主体参与PPP项目。因此，可以在合同中直接约定，禁止将项目公司的股权转让给特定主体。这种对股权受让人的特殊限制通常不限于锁定期。即使在锁定期之后，仍需要政府的事先批准才能实施。然而，这种限制一般不应受到任何地域或所有权歧视。
